全面落實鄉村振興戰略 需扎實穩妥推進鄉村建設

2023-05-22 10:45:04來源:中國農村網

  鄉村建設事關農民切身利益、農業現代化和農村長遠發展,全面落實鄉村振興戰略需扎實推進鄉村建設。2022年中央一號文件更加強調鄉村建設要扎實推進,對鄉村建設實施機制、農村人居環境整治提升、重點領域基礎設施建設、數字鄉村建設、基本公共服務縣域統籌等作出具體部署。

  健全鄉村建設實施機制

  扎實穩妥推進鄉村建設必須有健全的實施機制。只有實施更加適合本地實際需求的鄉村建設項目,并充分發揮農民和村莊在鄉村建設中的積極性和能動性,鄉村建設才能事半功倍。因此,健全的實施機制是有效推進農村人居環境整治、農村基礎設施建設、數字鄉村建設和基本公共服務供給的重要保障;只有建立健全鄉村建設實施機制,才能確保鄉村建設為農民而建的要求、確保鄉村建設的建設成效和有序推進。

  為扎實穩妥推進鄉村建設,2022年一號文件特別強調鄉村建設的實施機制。與以往中央一號文件相比,今年更加關注農民需求,特別強調“鄉村振興為農民而興、鄉村建設為農民而建的要求”,明確提出“自下而上、村民自治、農民參與”的實施機制。在實施上,特別指出要“加快推進有條件有需求的村莊編制村莊規劃”,并明確提出“啟動鄉村建設行動實施方案”“防范村級債務風險”“推進村莊小型建設項目建議審批”“明晰鄉村建設項目產權,以縣域為單位組織編制村莊公共基礎設施管護責任清單”等具體措施。在保護傳統村落方面,提出今年重點是實施“拯救老屋行動”。

  雖然近年來各地鄉村建設都取得了顯著進展,但我們也發現不少建設項目與農民的迫切需求還存在較大的差異。根據北京大學中國農業政策研究中心于2022年1月在5省169個行政村1768戶農戶的調查(簡稱北大調研),農民對本村最迫切需要建設的前5個項目依次為道路交通、養老、醫療衛生、教育和飲用水,但2019-2021年實際實施的項目,除道路交通外(占村莊鄉村建設總經費的46%),其他項目同農民需求相差甚遠。即使道路交通建設項目總體上與農民需求意愿排序一致,但農民最希望的前3項建設項目依次為通村公路、通村公交站點和組內道路,這與實際的建設項目也存在較大差異。當然,不同地區的農民需求也存在很大差異。

  為落實“鄉村振興為農民而興、鄉村建設為農民而建”的總體要求,鄉村建設項目需因地制宜,要與當地農民的迫切需求有機結合起來。因此,充分考慮農民實際需求,充分發揮農民積極性,秉承“自下而上、村民自治、農民參與”的原則,科學規劃短期和中長期適合各村莊的鄉村建設進展極其重要。這要求各地政府在鄉村建設項目規劃和實施上,改變以往“從上到下”的運行機制,總結推廣農民群眾參與鄉村建設項目的有效做法。

  接續實施農村人居環境整治提升五年行動

  建設美麗宜居鄉村是全面推進鄉村振興的重要任務之一,事關廣大農民根本福祉,是縮小城鄉差距、實現城鄉融合的重要舉措。但由于農村基本公共服務供給有限,優先用于與生產生活密切相關的基礎設施建設,長期以來人居環境基礎設施供給不足。雖然近年來加大了投入力度,農村人居環境也在不斷改善,但農村人居環境整體上仍處于較低水平。

  加強農村人居環境整治,是近幾年中央政策的著力方向之一。繼2018年《農村人居環境整治三年行動方案》后,2021年一號文件提出“實施農村人居環境整治提升五年行動”,繼續關注農村廁所、污水、黑臭水體、生活垃圾、村莊清潔和綠色行動幾方面;在此基礎上,2022年中央一號文件明確指出“接續實施農村人居環境整治提升五年行動”,明確了今年的工作重點:在改廁方面,重點強調“從農民實際需求出發”;在污水處理方面,“優先治理人口集中村莊”;在生活垃圾方面,強調“生活垃圾源頭分類減量,推進就地利用處理”;在村莊清潔美化方面,“深入實施村莊清潔行動和綠化美化行動”。

  從北大調研看,雖然近年來農村人居環境整治提升行動效果顯著、人居環境整體上得到明顯改觀,但仍存在部分整治不充分、區域差異大等現實問題。至2021年底,有90%的農戶使用了衛生廁所,95%農戶集中處理了生活垃圾,基本形成“村收集—鄉鎮轉運—縣處理”的模式,村容村貌有明顯改善。但區域差異較大,有些地區農村廁所不符合農民需求,糞污資源化利用程度低,村容村貌治理過程中仍存在“重面子、輕里子”的情況。大多數地區仍存在生活垃圾源頭分類尚未建立,生活污水治理進行緩慢,黑臭水體治理難度大等問題。

  為接續落實農村人居環境整治提升五年行動,需要因地制宜推廣滿足當地自然條件和農民需求的人居環境設施。在廁所方面,要根據實際情況“宜水則水、宜旱則旱”,整改現存問題;在污水方面,有條件有需求的地區要納入城市污水管網或自建污水管網設施,不適宜集中處理的推行小型化生態化治理方案;在垃圾方面,推進生活垃圾源頭分類減量;在黑臭水體治理方面,要明確治理目標;在村莊清潔綠化方面,要真正從農民需求出發,發揮村民自治能力,將清潔綠化美化落到實處。

  扎實開展重點領域農村基礎設施建設

  完善的農村基礎設施是促進鄉村振興和農業農村現代化的必要條件。加強農村基礎設施建設是農業農村發展的有力支撐、是縮小城鄉差距實現共同富裕的重要舉措。習近平總書記特別強調,“要把公共基礎設施建設的重點放在農村,推進城鄉基礎設施共建共享、互聯互通,推動農村基礎設施建設提檔升級”。2021年一號文件已明確將農村道路暢通工程、農村供水保障工程、鄉村清潔能源建設工程、數字鄉村建設發展工程和村級綜合服務設施提升工程作為“十四五”時期補齊農村基礎設施短板的突破口。

  2022年中央一號文件特別強調要“扎實開展重點領域農村基礎設施建設”。提出的重點領域更加具體、要求和措施更加具體。例如,除繼續強調較大人口規模自然村(組)通硬化路以外,還明確提出“有序推進鄉鎮通三級及以上等級公路”建設,“實施農村公路安全生命防護工程和危橋改造”和“扎實開展農村公路管理養護體制改革試點,穩步推進農村公路路況自動化檢測”。同時,特別提出要“配套完善凈化消毒設施設備”,繼續強調“深入實施農村電網鞏固提升工程”并新增“推進農村光伏”建設;提出“實施農房質量安全提升工程”并“加強對用作經營的農村自建房安全隱患整治”。

  雖然近期我國農村基礎設施建設得到快速發展,但還有不少需要補短板的重點領域,同時地區間差異很大。北大調研顯示,到2022年1月,到鄉級公路距離在1公里以內的村的占比已達80%,農戶自來水普及率近70%,農戶對生活用水水質的滿意度達87%;但部分西部村莊和山區村莊的發展水平較低,還存在很大的短板。在生活能源方面,僅有25%的農戶將電力作為最主要的炊事能源。此外,46%的農戶住房建于2000年以前,部分省份高達60%以上,因此農房質量安全提升是當務之急。

  扎實推進農村基礎設施建設需要因地制宜、突出重點。要立足各地的現有基礎,尊重農民意愿,確定適合各地的農村基礎設施建設的重點領域和優先序,尤其在道路、供水、能源和農房等方面,要將好事辦實、將實事辦好。與此同時,在建設和維護上要有創新思路,建立健全農村基礎設施建設和管護的體制機制保障。

  大力推進數字鄉村建設

  以數字技術驅動鄉村生產方式、生活方式和治理方式變革,對提升農業農村生產力、優化城鄉與區域要素流動和配置,推動農業高質高效發展,促進鄉村治理能力和治理體系現代化均具有重要意義。鄉村的數字基礎設施、經濟數字化、治理數字化和生活數字化是當前數字鄉村建設的重要內容。要充分發揮數字技術促進農業農村現代化的作用,數字鄉村發展必須以市場需求為導向,補足鄉村經濟數字化發展短板,提高農民數字素養與技能,加快鄉村治理與公共服務數字化轉型。

  為此,今年中央一號文件專門以整段篇幅提出“大力推進數字鄉村建設”。文件強調“著眼解決實際問題,拓展農業農村大數據應用場景”,確立了以市場需求為導向的建設方向。繼續強調“推進智慧農業發展,促進信息技術與農機農藝融合應用”以彌補經濟數字化發展的短板。首次提出“實施‘數商興農’工程,促進農副產品直播帶貨規范健康發展”,并強調“加快實施‘快遞進村’工程”和“推動互聯網+政務服務”向鄉村延伸覆蓋。與此同時,文件還特別指出“加強農民數字素養與技能培訓”。為探索數字鄉村建設的規范標準及評估體系,文件首次提出“加快推動數字鄉村標準化建設,研究制定發展評價指標體系,持續開展數字鄉村試點”。

  推進數字鄉村建設要關注發展鴻溝和如何使農民成為受益主體。北京大學新農村發展研究院聯合阿里研究院編制的《縣域數字鄉村指數(2020)》研究報告顯示,我國縣域數字鄉村已有較好發展基礎,盡管受到新冠肺炎疫情沖擊,2020年繼續保持穩步增長(6%);但研究也指出,要高度重視區域差異和發展鴻溝問題,特別是鄉村經濟數字化區域平衡發展問題。北大調研也證實,鄉村數字基礎設施得以不斷完善,99.9%的受訪村莊實現了4G網絡全覆蓋,23%建有電商服務站,35%實現快遞進村,37%建有一站式服務平臺且提供線上服務;但在農民層面,數字技術惠民程度還有待顯著提高,到2021年底只有不到1%的農民在網上銷售農產品!稊底洲r業農村發展規劃(2019-2025年)》提出,農產品網絡零售額在農產品總交易額占比要從2018年的9.8%提高到2025年的15%。

  為此,在大力推進數字鄉村建設上,需要堅持突出重點和補足短板并重,需要特別關注農民從數字鄉村建設上獲益。數字鄉村建設要分階段地有序推進,要采取更具包容性和公平性的區域發展策略,要充分發揮政府公共職能與市場配置資源作用。要把農民作為數字鄉村建設的重要主體,讓更多的農民、特別是低收入農民參加到‘數商興農’工程,通過培訓等措施,提高他們在“電商大餅”中的占比;在農產品流通新業態發展過程中,要有創新的體制機制讓廣大農民從農產品供應鏈上中游增值中獲得更多利益。

  加強基本公共服務縣域統籌

  加強基本公共服務是政府的重要職能,是保障全體公民生存和發展的基本需要,同時基本公共服務提高與經濟社會發展水平緊密相關。在目前我國城鄉基本公共服務差距較大的情況下,加強農村基本公共服務建設極其重要。但基本公共服務發展需要一定的過程,現階段強調縣域內統籌是非常務實可行的。

  去年中央一號文件分別部署了“提升農村基本公共服務水平”和“加快縣域城鄉融合發展”這兩大任務,今年中央一號文件將其整合提升為“加強基本公共服務縣域統籌”,充分考慮了阻礙我國城鄉融合的雙重戶籍約束和財政分權體制掣肘的現實問題。文件繼續強調“醫療衛生”領域的補短板問題;同時,更加關注“一老一少”領域的公共服務問題,特別強調“實施新一輪學前教育行動計劃”和“敬老院”等公共服務供給;與此同時,首次提出“推動基本公共服務供給由注重機構行政區域覆蓋向注重常住人口服務覆蓋轉變”,凸顯了“十四五”期間由“空間城鎮化”向“人的城鎮化”轉變的趨勢;繼續強調“扎實推進城鄉學校共同體建設”,并提出“實施村級綜合服務設施提升工程”。

  雖然近年來農村基本公共服務投入逐年持續增長,在基礎教育、醫療衛生、綜合服務等方面要實現城鄉均等化還任重道遠。例如,北大調研顯示,有小學和幼兒園的樣本村分別只有54%和43%,但有公立幼兒園的樣本村僅占28%;雖然醫療衛生基礎設施得到很快發展,村診所覆蓋面已達到96%,但也有16%的樣本村沒有標準化集體診所;老年活動中心等養老設施缺乏,僅20%的樣本村有養老院。

  為解決農村基本公共服務供給不充分和不平衡問題,在現階段從縣域層面統籌發展極其重要。要構建從覆蓋“行政區域”轉變為覆蓋“常住人口”的公共服務均等化體系;要進一步合理規劃,瞄準農民需求加強基本公共服務均等化進展。在目前我國城鄉基本公共服務差距過大的情況下,加強農村基本公共服務建設極其重要;在加強基本公共服務縣域統籌背景下,中央、省(市)和地區政府要特別關注和加大對欠發達縣的基本公共服務建設投入的支持力度。

  作者系中央農辦、農業農村部鄉村振興專家咨詢委員會委員,北京大學新農村發展研究院院長,江西農業大學鄉村振興戰略研究院院長

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